In cosa consiste la relazione sullo Stato di diritto ?
La relazione sullo Stato di diritto è uno strumento preventivo che fa parte del ciclo annuale sullo Stato di diritto. Integra altri meccanismi e strumenti a livello dell’UE, ciascuno dei quali ha la propria finalità, e insieme ad essi costituisce il cosiddetto pacchetto di strumenti dell’UE relativi allo Stato di diritto . Scopo della relazione è monitorare e valutare le evoluzioni significative, sia positive che negative, nel settore dello Stato di diritto.
Individuando eventuali problemi, la relazione intende aiutare gli Stati membri a tutelare lo Stato di diritto in collaborazione con la Commissione, gli altri Stati membri e i principali portatori di interessi, come la Commissione di Venezia. La relazione è diventata un punto di riferimento essenziale a livello nazionale e dell’UE. Il suo monitoraggio specifico ha permesso di ottenere una maggiore comprensione comune degli sviluppi della situazione a livello nazionale, contribuendo a scoprire i rischi, a elaborare possibili soluzioni e a fornire precocemente un sostegno mirato. La relazione analizza gli sviluppi in quattro settori chiave: i sistemi giudiziari, il quadro anticorruzione, la libertà e il pluralismo dei media e altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri.
La relazione del 2024 valuta la situazione dello Stato di diritto negli Stati membri, compreso il seguito dato alle raccomandazioni formulate nel 2023, e i cambiamenti significativi intervenuti a livello dell’UE dal luglio 2023. Si compone di una relazione generale e di singoli capitoli sugli Stati membri dell’UE e, per la prima volta, su quattro paesi dell’allargamento. Per gli Stati membri, la relazione contiene anche raccomandazioni specifiche dirette ad assisterli ulteriormente nei loro sforzi per portare avanti le riforme in corso e ad aiutarli a individuare gli ambiti in cui sono necessari miglioramenti.
Perché alcuni paesi dell’allargamento sono stati inclusi nella relazione, e come sono stati scelti?
L’inclusione di alcuni paesi dell’allargamento è la principale novità della relazione sullo Stato di diritto del 2024. Al di là dei vantaggi evidenti che l’allargamento comporta per l’Unione in termini economici e di sicurezza, l’UE si impegna a promuovere lo Stato di diritto quale elemento centrale per i diritti umani e la democrazia a livello mondiale e nel suo vicinato. Uno dei principali obiettivi dell’allargamento dell’UE è ancorare saldamente lo Stato di diritto nel nostro continente. Includere nella relazione sullo Stato di diritto del 2024 i paesi dell’allargamento più avanzati nel processo di adesione mira a metterli su un piano di parità con gli Stati membri in una fase precoce. Tale inclusione sosterrà le iniziative di riforma di questi paesi affinché, prima dell’adesione, conseguano progressi irreversibili su democrazia e Stato di diritto e, dopo l’adesione, mantengano stabilmente standard elevati.
La Commissione ha pertanto invitato l’Albania, il Montenegro, la Macedonia del Nord e la Serbia a partecipare alla relazione 2024 sulla base di criteri obiettivi e basati sul merito, per quanto riguarda sia lo stadio formale di avanzamento nei rispettivi processi di adesione, sia il livello specifico di preparazione sulle questioni relative allo Stato di diritto. Questa impostazione permette una futura estensione ad altri paesi dell’allargamento, come previsto dagli orientamenti politici della Presidente per la prossima Commissione europea.
In che modo gli Stati membri hanno dato seguito alle raccomandazioni formulate nella relazione del 2023?
La relazione del 2024 analizza in particolare il modo in cui gli Stati membri hanno seguito le raccomandazioni formulate lo scorso anno, e constata che il 68% delle raccomandazioni del 2023 è stato seguito, in diversa misura, dagli Stati membri: un dato analogo a quello riportato dalla relazione precedente. Per ciascuna raccomandazione del 2023 sono valutati i progressi compiuti. Su tale base, e alla luce dei nuovi sviluppi, la relazione del 2024 comprende una serie aggiornata di raccomandazioni specifiche per paese, dirette a ciascuno Stato membro, che riprendono quelle formulate l’anno scorso ma non attuate o attuate parzialmente, oppure affrontano nuove sfide. Le raccomandazioni sono state formulate secondo i principi stabiliti nella metodologia della relazione.
L’obiettivo delle raccomandazioni è sostenere gli Stati membri nell’impegno a portare avanti le riforme in corso o previste, incoraggiare le evoluzioni positive e aiutarli a individuare eventuali settori che necessitano di miglioramenti a seguito di recenti cambiamenti o riforme. Nei capitoli sui singoli paesi la Commissione ha continuato a seguire i problemi e gli sviluppi individuati nelle relazioni precedenti, approfondendo la valutazione in alcuni settori.
In che modo la Commissione ha esaminato il seguito dato alle raccomandazioni e ne ha valutato l’attuazione?
La Commissione invita gli Stati membri a organizzare riunioni di follow-up tecnico per esaminare le raccomandazioni contenute nella relazione. Diversi Stati membri hanno risposto attivamente e hanno partecipato a questo dialogo tecnico aggiuntivo. Si sono inoltre tenute riunioni bilaterali periodiche a livello politico e i commissari hanno continuato a discutere sulla relazione sullo Stato di diritto con i rappresentanti dei parlamenti nazionali. Le visite nei singoli paesi hanno offerto l’opportunità di scambiare informazioni sull’attuazione delle raccomandazioni formulate nella relazione del 2023.
L’analisi contenuta nella relazione valuta i progressi compiuti dagli Stati membri nell’attuazione delle raccomandazioni del 2023, sulla base di un esame qualitativo degli sviluppi intervenuti dal luglio 2023 e tenendo conto della situazione generale dei singoli Stati membri. A seconda dei progressi compiuti in relazione alle varie sottoparti di ogni raccomandazione, la Commissione ha esposto le proprie conclusioni per ciascun caso tramite le seguenti categorie: “nessun progresso”, “alcuni progressi”, “progressi significativi” e “piena attuazione”.
Dalla relazione emerge il notevole impegno profuso per attuare le raccomandazioni formulate l’anno precedente. A seconda della natura e dell’oggetto, alcune raccomandazioni possono richiedere, per essere attuate, tempi più lunghi rispetto al ciclo annuale delle relazioni, ad esempio perché comportano ampie consultazioni politiche e consultazioni dei portatori di interessi, o perché i cicli elettorali possono interrompere i progressi nella preparazione e nell’adozione della legislazione.
In base a quali principi sono scelte le raccomandazioni?
In linea con il carattere preventivo della relazione e sulla base del dialogo continuo con gli Stati membri, le nuove raccomandazioni mirano a: i) sostenere gli Stati membri nell’impegno a portare avanti le riforme; ii) incoraggiare sviluppi positivi; iii) individuare i settori eventualmente bisognosi di miglioramenti o di ulteriori interventi a seguito di riforme, anche per affrontare criticità sistemiche in determinati casi. Le raccomandazioni derivano direttamente dalle analisi contenute nei capitoli sui singoli paesi e intendono guidare gli Stati membri nell’adozione di misure adeguate per rispondere alle preoccupazioni sollevate. Non pregiudicano in alcun modo i procedimenti che la Commissione può avviare in base ad altri strumenti giuridici quali le procedure di infrazione o il regolamento sulla condizionalità.
Le raccomandazioni della relazione sono state elaborate secondo i seguenti principi, stabiliti nella metodologia della relazione:
tutti gli Stati membri sono soggetti a raccomandazioni specifiche per paese nel pieno rispetto dei principi della parità di trattamento e della proporzionalità; le raccomandazioni formulate nella relazione si basano sulle valutazioni approfondite che figurano nei capitoli relativi a ciascun paese e sull’applicazione di criteri oggettivi fondati sul diritto dell’UE o su norme europee e internazionali; le raccomandazioni sono proporzionate ai problemi riscontrati, e incoraggiano a portare avanti un impegno riformatore positivo; le raccomandazioni sono sufficientemente specifiche da consentire agli Stati membri di metterle in pratica in modo concreto e attuabile, tenendo opportunamente conto delle competenze nazionali, degli ordinamenti giuridici e del contesto istituzionale; nell’elaborare le raccomandazioni la Commissione ha prestato particolare attenzione alla coerenza e alle sinergie con altri processi, quali il semestre europeo, il regolamento sulla condizionalità e i piani nazionali per la ripresa e la resilienza; le prossime edizioni della relazione sullo Stato di diritto seguiranno il percorso di attuazione delle raccomandazioni. La relazione di quest’anno non contiene raccomandazioni indirizzate ai paesi dell’allargamento: tali raccomandazioni sono formulate esclusivamente nel pacchetto annuale sull’allargamento.
Come ha proceduto la Commissione nel predisporre la relazione sullo Stato di diritto del 2024?
L’edizione 2024 è il risultato di un processo inclusivo portato avanti con gli Stati membri e i portatori di interessi e segue la stessa metodologia pubblica delle relazioni precedenti, aggiornata dopo un dialogo con gli Stati membri.
Nel novembre 2023 gli Stati membri sono stati consultati in merito al questionario utilizzato per raccogliere contributi per la quinta relazione. Tra dicembre 2023 e gennaio 2024 la Commissione ha ricevuto contributi scritti dagli Stati membri e circa 250 contributi scritti da portatori di interessi sugli sviluppi specifici intercorsi negli Stati membri e a livello dell’UE. I paesi dell’allargamento hanno presentato anch’essi aggiornamenti scritti a integrazione delle informazioni fornite nel contesto del processo di allargamento.
Tra gennaio e aprile 2024 si sono svolte oltre 650 riunioni online nel quadro delle visite in tutti i 27 Stati membri e nei quattro paesi dell’allargamento, e la Commissione ha discusso gli sviluppi in materia di Stato di diritto con più di 900 autorità nazionali, tra cui autorità giudiziarie, autorità di contrasto e altri portatori di interessi quali associazioni di giornalisti e di giudici e organizzazioni della società civile. Prima dell’adozione della quinta relazione sullo Stato di diritto, tutti i paesi hanno avuto la possibilità di fornire aggiornamenti fattuali sui rispettivi capitoli.
La rete per lo Stato di diritto dell’UE, costituita nel 2020, ha continuato a fungere da canale di comunicazione tra la Commissione e gli Stati membri. Anche i paesi dell’allargamento sono stati invitati a nominare un punto di contatto e da maggio 2024 partecipano a questa rete in qualità di osservatori.
In che modo la Commissione ha valutato l’evoluzione della situazione in materia di Stato di diritto a livello nazionale?
Le valutazioni contenute nei capitoli sui singoli paesi sono state preparate in linea con la metodologia della Commissione, che è pubblica ed è stata discussa con gli Stati membri. Il lavoro si basa su numerose fonti e si concentra sui quattro pilastri principali della relazione: il sistema giudiziario, il quadro anticorruzione, la libertà e il pluralismo dei media e altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri. Secondo la metodologia adottata, per ciascun pilastro si è proceduto a un riepilogo delle disposizioni del diritto dell’UE e delle norme europee pertinenti ai fini della valutazione. Si è fatto inoltre riferimento ai pareri e alle raccomandazioni del Consiglio d’Europa, che contengono utili orientamenti.
I capitoli sui singoli paesi si basano su una valutazione qualitativa effettuata dalla Commissione, incentrata su una sintesi degli sviluppi significativi registrati dopo l’adozione della precedente relazione. La valutazione riguarda sia gli sviluppi critici sia quelli positivi, comprese le buone pratiche. In ciascuno dei capitoli sui singoli paesi l’analisi si concentra in particolare sui settori in cui si sono registrati sviluppi significativi o in cui la relazione precedente ha rilevato problemi gravi che sussistono nel periodo di riferimento. Per i paesi dell’allargamento, pur concentrandosi sugli sviluppi recenti, si fornisce anche una panoramica della situazione di partenza a livello nazionale al fine di contestualizzare la valutazione.
I capitoli dedicati ai singoli paesi non intendono fornire una descrizione esauriente della situazione dello Stato di diritto a livello nazionale, bensì concentrarsi sugli sviluppi significativi registrati. Le raccomandazioni specifiche indirizzate a ciascuno degli Stati membri derivano direttamente dalle valutazioni contenute nei capitoli specifici per paese.
Qual è il valore aggiunto della relazione sullo Stato di diritto?
Ogni anno dal 2020 la relazione sullo Stato di diritto, esaminando in modo sistematico e obiettivo l’evoluzione in tutti gli Stati membri, mostra che lo Stato di diritto è centrale per i cittadini e le imprese dell’intera Unione. A cinque anni di distanza, gli Stati membri e l’UE nel suo complesso sono molto più preparati a individuare, prevenire e affrontare le sfide emergenti. Prova ne sono anche l’impegno e la cooperazione che gli Stati membri hanno mostrato ancora una volta nella preparazione della relazione di quest’anno.
La relazione è diventata un vero e proprio motore di riforme positive: l’edizione di quest’anno mostra nuovamente che negli Stati membri sono in corso importanti iniziative per dare seguito alle raccomandazioni dell’anno precedente e superare le sfide individuate. Alcune raccomandazioni possono però richiedere, in funzione della natura e dell’oggetto, tempi più lunghi del ciclo annuale per essere attuate. Nel complesso sono stati seguiti, almeno in una certa misura, circa due terzi delle raccomandazioni formulate nel 2023 relative a importanti riforme dei sistemi giudiziari nazionali, ai quadri anticorruzione, alla libertà e al pluralismo dei media e ad altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri. Scopo delle raccomandazioni del 2024 è continuare ad assistere e sostenere gli Stati membri nell’azione volta a portare avanti le riforme in corso e a individuare gli ambiti in cui potrebbero essere necessari altri miglioramenti per sciogliere specifiche preoccupazioni.
La relazione sullo Stato di diritto alimenta il dibattito politico e tecnico sullo Stato di diritto, a livello sia dell’UE che nazionale. È fondamentale per il nostro impegno a promuovere e salvaguardare lo Stato di diritto nell’UE. Lo conferma la valutazione positiva espressa nel dialogo annuale del Consiglio sullo Stato di diritto nel 2023, che ha formalizzato la relazione sullo Stato di diritto come base del dialogo stesso.
Sulla relazione si basano inoltre le discussioni nell’ambito del Parlamento europeo, con dibattiti generali e audizioni e riunioni specifiche sui singoli paesi organizzati nell’ambito di un progetto pilota sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali, e di un nuovo gruppo di monitoraggio della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali.
A livello nazionale, la Commissione ha presentato e discusso in molti parlamenti le conclusioni specifiche sui singoli paesi della relazione annuale sullo Stato di diritto. La Commissione ha inoltre continuato a organizzare dialoghi nazionali sullo Stato di diritto insieme all’Agenzia per i diritti fondamentali, riunendo diversi portatori di interessi a livello nazionale e promuovendone un più stretto coinvolgimento nel seguito dato alle relazioni sullo Stato di diritto.
Quali portatori di interessi sono stati consultati?
La Commissione ha svolto consultazioni mirate dei portatori di interessi, che hanno permesso di ottenere contributi generali e specifici sui singoli paesi provenienti da una vasta gamma di agenzie dell’UE, reti europee, organizzazioni della società civile e associazioni professionali nazionali ed europee e altri soggetti internazionali ed europei, tra cui l’Agenzia per i diritti fondamentali , la Rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ), la Rete dei presidenti delle corti supreme dell’Unione europea , la Rete europea delle istituzioni nazionali per i diritti umani (ENNHRI), il Consiglio degli ordini forensi europei (CCBE), il Consiglio d’Europa , l’Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani e l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE,), oltre a organizzazioni dei giornalisti e della società civile a livello nazionale e internazionale.
La relazione si basa inoltre su una serie di studi e relazioni, come quelli dell’Osservatorio del pluralismo dei media , le indagini pertinenti Eurobarometro e il quadro di valutazione UE della giustizia .
In che modo la Commissione intende aiutare gli Stati membri e i paesi dell’allargamento ad affrontare le sfide individuate?
Esistono già diversi strumenti e diverse opportunità di finanziamento per sostenere le riforme strutturali tramite l’assistenza tecnica e il finanziamento di progetti. Ad esempio, dal 2017 la Commissione dispone di uno specifico strumento di sostegno tecnico per le riforme relative allo Stato di diritto negli Stati membri. Il sostegno può assumere la forma di missioni di esperti e di missioni di accertamento dei fatti sul terreno, scambio delle migliori pratiche pertinenti, analisi diagnostiche e sviluppo e attuazione di soluzioni mirate.
Le raccomandazioni intendono inoltre guidare gli Stati membri nell’adozione di misure per affrontare specifiche preoccupazioni o settori da seguire individuati nella relazione. La Commissione è disposta ad assistere ulteriormente gli Stati membri nell’attuazione delle raccomandazioni, anche attraverso dialoghi tecnici bilaterali.
Altri programmi della Commissione, come il programma Giustizia e il programma Cittadini, uguaglianza, diritti e valori , contribuiscono ad affrontare le criticità, ad esempio attraverso inviti a presentare proposte aperti alla società civile e ad altri portatori di interessi.
Per dare seguito a una serie di raccomandazioni specifiche per paese relative allo Stato di diritto formulate nell’ambito del semestre europeo mediante riforme e misure di investimento concrete, la Commissione ha concordato con vari Stati membri di includere traguardi e obiettivi concreti nei rispettivi piani per la ripresa e la resilienza. Questi comprendono importanti priorità di riforma quali il miglioramento del contesto imprenditoriale grazie a un’efficace amministrazione pubblica e a sistemi giudiziari efficaci. In seguito tali traguardi e obiettivi sono stati approvati ufficialmente dal Consiglio e sono ora in fase di graduale attuazione.
Come annunciato negli orientamenti della Presidente per il 2024, la Commissione cercherà di collegare più strettamente la relazione sullo Stato di diritto e le sue raccomandazioni ai finanziamenti a titolo del bilancio dell’UE: si tratta di un aspetto importante da prendere in considerazione, in quanto la Commissione cercherà di fare in modo che il prossimo quadro finanziario pluriennale offra il massimo beneficio ai cittadini europei.
Per quanto riguarda i paesi dell’allargamento, la Commissione continuerà a dialogare con i partner nel quadro del processo di adesione. Le questioni relative allo Stato di diritto, al funzionamento delle istituzioni democratiche e ai diritti fondamentali rientrano tra gli elementi fondamentali del processo di allargamento e sono affrontate in via prioritaria nei negoziati di adesione unitamente ai criteri economici, alla riforma della pubblica amministrazione e alla gestione delle finanze pubbliche. Poiché l’allargamento è un processo basato sul merito, i progressi realizzati per quanto riguarda gli elementi fondamentali e il funzionamento delle istituzioni democratiche sono al centro della valutazione di questi paesi. Lo Stato di diritto è inoltre un elemento essenziale del nuovo strumento di riforma e crescita per i Balcani occidentali. Per beneficiare appieno di questi meccanismi di sostegno senza precedenti, i paesi devono definire e attuare un programma di riforme concordato, comprendente misure concrete sulle questioni fondamentali.
Che cos’è il ciclo annuale sullo Stato di diritto?
Il ciclo annuale sullo Stato di diritto è un dialogo annuale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, nonché con gli Stati membri, i parlamenti nazionali, la società civile e altri portatori di interessi. La relazione sullo Stato di diritto è al centro di questo processo.
Il ciclo annuale è imperniato sull’elaborazione della relazione sullo Stato di diritto e sul suo seguito, che costituiscono la base delle discussioni svolte nell’UE per prevenire l’emergere o l’aggravarsi dei problemi e individuare e a condividere le migliori pratiche. Individuare le criticità non appena possibile con il sostegno reciproco della Commissione, degli altri Stati membri e dei portatori di interessi, tra cui il Consiglio d’Europa, aiuta gli Stati membri a salvaguardare e mantenere lo Stato di diritto.
Il ciclo annuale sullo Stato di diritto fa parte dell’impegno generale profuso dall’UE per promuovere e difendere i suoi valori fondamentali, che comprende anche il piano d’azione per la democrazia europea , la nuova strategia per l’attuazione della Carta dei diritti fondamentali , nonché strategie mirate per progredire verso un’Unione dell’uguaglianza.
Qual è il rapporto fra la relazione sullo Stato di diritto e altre procedure?
La relazione sullo Stato di diritto è un meccanismo preventivo volto a migliorare la situazione dello Stato di diritto in tutta l’UE, sensibilizzare sulle problematiche esistenti e favorire soluzioni tempestive per impedire che si aggravino. Integra altri meccanismi e strumenti a livello di UE, ciascuno finalizzato a uno scopo specifico.
Nell’elaborare le raccomandazioni della relazione, la Commissione ha dedicato un’attenzione particolare alla coerenza e alle sinergie con altri processi, quali il semestre europeo, il regolamento sulla condizionalità e i piani nazionali per la ripresa e la resilienza.
Articolo 7 del trattato sull’Unione europea (TUE) La procedura di cui all’articolo 7 TUE rimane uno strumento di risposta eccezionale che consente all’UE di agire in caso di evidente rischio di violazione grave, o di esistenza di una violazione grave e persistente, dei valori di cui all’articolo 2 TUE, compreso lo Stato di diritto.
Le procedure d’infrazione hanno la finalità specifica di garantire la corretta applicazione del diritto dell’UE negli Stati membri. A norma dei trattati, la Commissione può intentare un’azione legale nei confronti di uno Stato membro che non applica il diritto dell’UE, avviando una procedura d’infrazione ed eventualmente deferendo la questione alla Corte di giustizia.
Meccanismo di condizionalità per lo Stato di diritto Il regime generale di condizionalità è uno strumento di bilancio concepito per ovviare alle conseguenze negative delle violazioni dei principi dello Stato di diritto sugli interessi finanziari dell’Unione.
Nell’individuare e nel valutare le violazioni dei principi dello Stato di diritto che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, la Commissione può tenere conto della relazione sullo Stato di diritto, nonché di informazioni provenienti da altre fonti e istituzioni (ad esempio l’Ufficio europeo per la lotta antifrode, la Procura europea e la Corte dei conti europea).
Dispositivo per la ripresa e la resilienza Per dare seguito a una serie di raccomandazioni specifiche per paese relative allo Stato di diritto formulate nell’ambito del semestre europeo mediante riforme e misure di investimento concrete, la Commissione ha concordato con vari Stati membri di includere traguardi e obiettivi concreti nei rispettivi piani per la ripresa e la resilienza. In seguito tali traguardi e obiettivi sono stati approvati ufficialmente dal Consiglio e sono ora in fase di graduale attuazione.
Quadro di valutazione UE della giustizia Il quadro di valutazione UE della giustizia presenta dati comparati sul funzionamento dei sistemi giudiziari nazionali. È una delle fonti di informazioni cui attingono la relazione sullo Stato di diritto, il meccanismo di condizionalità dello Stato di diritto e il semestre europeo.
Relazioni sull’allargamento Le relazioni annuali sull’allargamento fanno il punto sui progressi globali compiuti da ciascun paese nel percorso di adesione. Solo se constata progressi tangibili e costanti in materia di Stato di diritto la Commissione può raccomandare di portare avanti i negoziati. Il pacchetto annuale sull’allargamento e le relazioni per paese continueranno a svolgere lo stesso ruolo di prima nel processo di adesione. Includere nelle relazioni sullo Stato di diritto i paesi dell’allargamento più avanzati nel processo di adesione mira a metterli precocemente su un piano di parità con gli Stati membri. L’esercizio di monitoraggio sostiene i loro sforzi di riforma, aiuta le autorità a compiere ulteriori progressi significativi nel processo di adesione e prepara a mantenere standard elevati dopo l’adesione.
